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【專家觀點(diǎn)】全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心引領(lǐng)下超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的體系架構(gòu)與推進(jìn)路徑
- 時(shí)間：2021-07-15
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- 來源：國(guó)家信息中心
摘 要：黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育。隨著全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的先天優(yōu)勢(shì)逐步具備。梳理了國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展存在的不充分不平衡等問題，分析了原始數(shù)據(jù)、脫敏數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)、人工智能化數(shù)據(jù)等四種層次的數(shù)據(jù)要素形態(tài)特征，將全社會(huì)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)路徑劃分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易三類，構(gòu)建了包括技術(shù)層、數(shù)據(jù)層、政策層等的數(shù)據(jù)要素體系架構(gòu)，探討了全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心具體支撐數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的四條技術(shù)路徑，最后從加快數(shù)據(jù)資源化、資 產(chǎn)化、資本化、全球化以及強(qiáng)化數(shù)據(jù)立法和監(jiān)管等五個(gè)方面提出了配套政策建議。關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)要素；數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)；大數(shù)據(jù)；一體化；大數(shù)據(jù)中心；數(shù)據(jù)交易DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2021.06.003
此外，由于數(shù)據(jù)本身難以脫離其依托的軟硬件基礎(chǔ)環(huán)境獨(dú)立存在，在實(shí)際運(yùn)行中，數(shù)據(jù)流通與硬件（算力）和軟件（算法）密不可分，特別是二階和三階的數(shù)據(jù)交易流通場(chǎng)景實(shí)際上是“數(shù)據(jù)+算法+算力”的綜合體流通。
（二）數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的三條基本路徑
數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建立，是加速數(shù)據(jù)要素流通、合理化數(shù)據(jù)資源配置的先決條件。全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心為超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，同時(shí)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的構(gòu)建，也離不開完善的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境，兩者相輔相成。未來在推進(jìn)全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心建設(shè)過程中，還需要協(xié)同解決以下幾項(xiàng)配套政策，助力超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的加快培育。
“數(shù)據(jù)”成為新生產(chǎn)要素，與勞動(dòng)、資本、技術(shù)、土地一起構(gòu)成新經(jīng)濟(jì)范式，全球從工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代邁入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。重視和利用數(shù)據(jù)要素的價(jià)值，已經(jīng)成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)和世界各國(guó)的重大戰(zhàn)略抉擇。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)是將尚未完全由市場(chǎng)配置的數(shù)據(jù)要素轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)配置的動(dòng)態(tài)過程，目的是形成以市場(chǎng)為根本調(diào)配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的價(jià)值或數(shù)據(jù)在流動(dòng)中產(chǎn)生價(jià)值[1]。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育。2020年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》，指出以深化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革為核心，加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系。未來，從數(shù)據(jù)規(guī)模和量級(jí)看，一體化大數(shù)據(jù)中心所處理數(shù)據(jù)將是巨量的，其作為支撐數(shù)據(jù)流通與交易的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)我國(guó)構(gòu)建全球領(lǐng)先的超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場(chǎng)將起到重要支撐與推動(dòng)作用。
一、國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀
近年來，隨著全球各國(guó)鼓勵(lì)和推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)，國(guó)內(nèi)外均涌現(xiàn)出一批有一定影響力的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)。總體來看，國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易平臺(tái)以API接口、數(shù)據(jù)包、人工智能工具、數(shù)據(jù)定制等產(chǎn)品為主，交易的數(shù)據(jù)覆蓋脫敏數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)和智能化數(shù)據(jù)。部分平臺(tái)還提供數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)應(yīng)用、解決方案、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、行業(yè)報(bào)告等產(chǎn)品和服務(wù)。
（一）總體發(fā)展情況
（一）總體發(fā)展情況
國(guó)外數(shù)據(jù)交易平臺(tái)自2008年前后開始起步，發(fā)展至今，既有美國(guó)的BDEX、Ifochimps、Mashape、RapidAPI等綜合性數(shù)據(jù)交易中心，也有很多專注細(xì)分領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交易商，如位置數(shù)據(jù)領(lǐng)域的Factual，經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的Quandl、Qlik Data market，工業(yè)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的GE Predix、德國(guó)弗勞恩霍夫協(xié)會(huì)工業(yè)數(shù)據(jù)空間IDS項(xiàng)目，個(gè)人數(shù)據(jù)領(lǐng)域的DataCoup、Personal等。除專業(yè)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)外，近年來，國(guó)外很多IT頭部企業(yè)依托自身龐大的云服務(wù)和數(shù)據(jù)資源體系，也在構(gòu)建各自的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，以此作為打造數(shù)據(jù)要素流通生態(tài)的核心抓手。較為知名的如亞馬遜AWS Data Exchange、谷歌云、微軟Azure Marketplace、LinkedIn Fliptop平臺(tái)、Twitter Gnip平臺(tái)、富士通Data Plaza、Oracle Data Cloud等。目前，國(guó)外數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)采取完全市場(chǎng)化模式，數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品主要集中在消費(fèi)者行為趨勢(shì)、位置動(dòng)態(tài)、商業(yè)財(cái)務(wù)信息、人口健康信息、醫(yī)保理賠記錄等領(lǐng)域。
國(guó)內(nèi)方面，2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，提出引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)。2016年12月，工業(yè)和信息化部印發(fā)的《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）年》中強(qiáng)調(diào)，要“鼓勵(lì)數(shù)據(jù)交易發(fā)展”。在政策的積極指引下，國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈雛形初步形成，交易需求大增，各類大數(shù)據(jù)交易中心如雨后春筍般在全國(guó)各地成立。國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)起步于2015年，據(jù)課題組調(diào)研，截至2019年底，已有近80家大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)投入運(yùn)營(yíng)，較為知名的如貴陽大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心、華東江蘇大數(shù)據(jù)交易中心、中原大數(shù)據(jù)交易中心、優(yōu)易數(shù)據(jù)網(wǎng)等。除上述專業(yè)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)之外，與國(guó)外類似，國(guó)內(nèi)IT頭部企業(yè)亦在構(gòu)建各自的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，如：阿里云、騰訊云、百度云各自旗下的API市場(chǎng)，以及京東萬象、浪潮天元等[2]。課題組研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)所交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品以“粗放式”為主，相似度高，開發(fā)程度及附加值較低。數(shù)據(jù)主要來自少數(shù)主流數(shù)據(jù)供應(yīng)商，如大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、運(yùn)營(yíng)商，以及各產(chǎn)業(yè)頭部企業(yè)等。
（二）數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)不平衡不充分問題較為突出
當(dāng)前，我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展不平衡不充分問題較為突出，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，從總量上看，當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)交易發(fā)育不充分、場(chǎng)外交易亂象頻發(fā)問題比較突出。據(jù)課題組調(diào)研，目前我國(guó)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)普遍規(guī)模較小，超過50%的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)年流量低于50筆，大量處于停運(yùn)或半停運(yùn)狀態(tài)，大量數(shù)據(jù)需求只能通過場(chǎng)外數(shù)據(jù)“灰市”甚至“黑市”完成交易。特別是大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)廣泛收集個(gè)人身份信息，并進(jìn)一步關(guān)聯(lián)歸集社交、生活、購(gòu)物、出行等數(shù)據(jù)作為用戶“精準(zhǔn)畫像”依據(jù)，這些數(shù)據(jù)一旦被泄露，就會(huì)成為“暗網(wǎng)”和數(shù)據(jù)“黑市”中的熱門交易產(chǎn)品。近年來，涉及千萬量級(jí)的用戶隱私數(shù)據(jù)泄露事件已經(jīng)不下數(shù)十起，主要來自“內(nèi)鬼”盜賣和黑客兩大渠道。
第二，從結(jié)構(gòu)上看，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)部門壁壘、區(qū)域壁壘和產(chǎn)業(yè)壁壘依然突出。在政府層面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放的動(dòng)力機(jī)制尚未很好建立。政府?dāng)?shù)據(jù)開放剛剛起步，全國(guó)開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國(guó)的約11%，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中來自政府的僅占7%。在區(qū)域?qū)用?，各地政府牽頭組建的數(shù)據(jù)交易中心同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，且往往受限于區(qū)域壁壘，服務(wù)半徑很小，如武漢一度同時(shí)存在華中、長(zhǎng)江、東湖三個(gè)數(shù)據(jù)交易中心。由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易規(guī)則和有效定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致每個(gè)交易平臺(tái)都只是獨(dú)立的小市場(chǎng)，阻礙規(guī)?；l(fā)展，服務(wù)能力不足，嚴(yán)重缺乏公信力。在行業(yè)層面， 近年來互聯(lián)網(wǎng)公司陣營(yíng)劃分界限逐步明晰，壟斷現(xiàn)象開始凸顯，形成“阿里系”“騰訊系”“百度系”等數(shù)據(jù)共享陣營(yíng)，彼此之間數(shù)據(jù)壁壘森嚴(yán)，阿里數(shù)加、京東萬象、騰訊大數(shù)據(jù)、百度AI交易平臺(tái)等頭部企業(yè)交易生態(tài)體系彼此競(jìng)爭(zhēng)激烈，阻礙了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的一體化步伐。
第三，從實(shí)際運(yùn)行看，支撐數(shù)據(jù)要素流通的交易要件體系尚未有效建立。數(shù)據(jù)尚不具備作為一種生產(chǎn)要素所必須的商品化、資產(chǎn)化機(jī)制，無法界定權(quán)屬、無法有效定價(jià)、無法可信流通，企業(yè)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)、政府獲取企業(yè)數(shù)據(jù)或企業(yè)之間交換數(shù)據(jù)，均存在巨大障礙。
在確權(quán)層面，數(shù)據(jù)作為一種虛擬環(huán)境物品，其權(quán)利體系的構(gòu)成與界定與傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)物品差異很大，數(shù)據(jù)權(quán)屬生成具有主體多元、過程多變的特點(diǎn)，且同時(shí)存在國(guó)家主權(quán)、產(chǎn)權(quán)和人格權(quán)三種確權(quán)視角[3-5]，彼此之間難以通約，需要對(duì)傳統(tǒng)民事權(quán)利體系理論進(jìn)行擴(kuò)充和完善。目前，全球數(shù)據(jù)立法規(guī)制主要包括歐（隱私權(quán)導(dǎo)向）美（財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向）兩大體系，前者對(duì)數(shù)據(jù)過度保護(hù)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不夠；后者則片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)則，個(gè)人隱私難以保障。我國(guó)數(shù)據(jù)確權(quán)原則尚不清晰，導(dǎo)致政府和產(chǎn)業(yè)無所適從，缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
在定價(jià)層面，不同于大多數(shù)商品“先了解后使用”的模式，多數(shù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的了解過程與使用過程重疊，導(dǎo)致數(shù)據(jù)可用性無法事先確定[6]，買賣雙方對(duì)于數(shù)據(jù)價(jià)值的評(píng)估存在“雙向不確定性”[7]，再加上數(shù)據(jù)具有高固定成本低邊際成本[8]，產(chǎn)權(quán)不清[9]，來源多樣、管理復(fù)雜和結(jié)構(gòu)多變[10]等特征，使得數(shù)據(jù)要素定價(jià)難度遠(yuǎn)大于其他產(chǎn)品。目前，大量零散的數(shù)據(jù)交易定價(jià)均為針對(duì)特定應(yīng)用場(chǎng)景的非標(biāo)準(zhǔn)化定價(jià)，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定價(jià)規(guī)則。
在流通層面，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)可信流通基礎(chǔ)環(huán)境，數(shù)據(jù)交易雙方信任機(jī)制難以有效建立。在交易事前階段，由于當(dāng)前絕大多數(shù)交易均依靠“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”場(chǎng)外交易方式，缺乏針對(duì)交易對(duì)手方和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的評(píng)估體系，數(shù)據(jù)質(zhì)量難保障，臟數(shù)據(jù)、假數(shù)據(jù)隨處可見。在交易事后階段，對(duì)于交易雙方而言，數(shù)據(jù)“買定離手”，如果缺乏可信的交易第三方監(jiān)管，一方將數(shù)據(jù)移交另一方后，彼此均很難控制對(duì)方的數(shù)據(jù)使用流向，因此建立信任關(guān)系十分困難。
二、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的要素特征與構(gòu)成
（一）數(shù)據(jù)要素的四層次形態(tài)
數(shù)據(jù)是事實(shí)或觀察的結(jié)果，是對(duì)客觀事物的邏輯歸納。數(shù)據(jù)按照結(jié)構(gòu)，可分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；按照反映事物的本體，可劃分為自然人、法人、車輛、物品、地點(diǎn)、事件等。國(guó)家強(qiáng)調(diào)建立生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制，因此，在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)更注重?cái)?shù)據(jù)所傳遞的價(jià)值和數(shù)據(jù)開發(fā)加工的層次。在傳統(tǒng)信息理論中，根據(jù)加工情況通常將信息分為零次信息、一次信息、二次信息、三次信息。在此理論上，郭春芳[12]按照加工處理深度不同，將大數(shù)據(jù)信息服務(wù)分為零次大數(shù)據(jù)信息服務(wù)、一次大數(shù)據(jù)信息服務(wù)、二次大數(shù)據(jù)信息服務(wù)、三次大數(shù)據(jù)信息服務(wù)。按照信息和數(shù)據(jù)開發(fā)層次分類的原則，在國(guó)家政策文件中也得到了呼應(yīng)，《關(guān)于加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）明確指出，要“完善覆蓋原始數(shù)據(jù)、脫敏處理數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)和人工智能化數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)開發(fā)層級(jí)的新型大數(shù)據(jù)綜合交易機(jī)制”。 按照《指導(dǎo)意見》要求，參照信息理論對(duì)信息價(jià)值的分類，在未來數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)中，按照流通、交易數(shù)據(jù)要素的價(jià)值深度，可明確為四種要素形態(tài)（參見表1）：一是原始數(shù)據(jù)（0階數(shù)據(jù)），即通過物理傳感器、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、問卷調(diào)查等途徑獲取的未經(jīng)處理、加工、開發(fā)的原始信號(hào)數(shù)據(jù)，零次數(shù)據(jù)是對(duì)目標(biāo)觀察、跟蹤和記錄的結(jié)果，例如氣象領(lǐng)域的高空衛(wèi)星原始信號(hào)、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)流量數(shù)據(jù)包等。二是脫敏數(shù)據(jù)（1階數(shù)據(jù)），即為便于數(shù)據(jù)流通，確保數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)，需要將原始數(shù)據(jù)中敏感或涉及隱私的數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理后形成的數(shù)據(jù)。前兩種要素形態(tài)都是數(shù)據(jù)本身。三是模型化數(shù)據(jù)（2階數(shù)據(jù)），如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)用于精準(zhǔn)營(yíng)銷的用戶畫像“標(biāo)簽”，其本身也是一種數(shù)據(jù)，但需要在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上結(jié)合用戶需求進(jìn)行模型化開發(fā)，要素形態(tài)是“數(shù)據(jù)+服務(wù)”。四是人工智能化數(shù)據(jù)（3階數(shù)據(jù)），即在前三層數(shù)據(jù)之上結(jié)合機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)形成的智能化能力，比如人臉識(shí)別、語言識(shí)別等，其主要依托海量數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)，要素形態(tài)則是服務(wù)。
此外，由于數(shù)據(jù)本身難以脫離其依托的軟硬件基礎(chǔ)環(huán)境獨(dú)立存在，在實(shí)際運(yùn)行中，數(shù)據(jù)流通與硬件（算力）和軟件（算法）密不可分，特別是二階和三階的數(shù)據(jù)交易流通場(chǎng)景實(shí)際上是“數(shù)據(jù)+算法+算力”的綜合體流通。
（二）數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的三條基本路徑
要素流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向一體化發(fā)展的體現(xiàn)[13]。經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)于生產(chǎn)要素流動(dòng)的研究起源自國(guó)際貿(mào)易中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和相對(duì)優(yōu)勢(shì)理論，并逐步延伸到區(qū)域和產(chǎn)業(yè)間的要素流動(dòng)問題[14]?？ㄋ固貭査拐J(rèn)為[15]，信息和通信技術(shù)的高度發(fā)達(dá)將改變實(shí)體經(jīng)濟(jì)的空間概念，世界經(jīng)濟(jì)將由“地點(diǎn)空間”（space of place）轉(zhuǎn)向“流動(dòng)空間”（space of flows），后者就是跨越廣大領(lǐng)域而建立起功能性鏈接。路紫[16]認(rèn)為，信息通信能夠?qū)⑦b遠(yuǎn)地方的節(jié)點(diǎn)和城市中心聯(lián)系在一起，使得基于數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)連接構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)城市。與傳統(tǒng)要素相比，數(shù)據(jù)要素流動(dòng)具有明顯的跨時(shí)空性，空間距離的遠(yuǎn)近不再是首要影響因素，有必要從數(shù)據(jù)本身的特性出發(fā)思考數(shù)據(jù)要素流動(dòng)問題。潘泰利將數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)路徑劃分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易三類[17]?；诖?，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可以將全社會(huì)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)路徑劃分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易三類。
一是數(shù)據(jù)共享，即政府內(nèi)部各部門為開展業(yè)務(wù)需要而進(jìn)行的數(shù)據(jù)資源共享。在我國(guó)，作為要素流動(dòng)路徑，數(shù)據(jù)共享的提出要明顯早于數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)交易。2002年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，明確提出加強(qiáng)政府間數(shù)據(jù)資源共享的任務(wù)。數(shù)據(jù)共享不直接產(chǎn)生數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值，但數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)有效支撐了政府有關(guān)部門全面掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀、規(guī)律、問題，支持政府更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)作用，社會(huì)效益明顯。
二是數(shù)據(jù)開放，即政府?dāng)?shù)據(jù)面向全社會(huì)的開放。數(shù)據(jù)開放行動(dòng)起源于歐美。但歐美國(guó)家目前采取不同開放政策，美國(guó)將政府?dāng)?shù)據(jù)看作公共物品，向社會(huì)免費(fèi)開放，而歐洲則采取補(bǔ)償模式，政府在開放數(shù)據(jù)時(shí)可收取一定費(fèi)用[18]。目前，我國(guó)總體沿用美國(guó)的免費(fèi)數(shù)據(jù)開放模式，也有部分研究者探討了政府?dāng)?shù)據(jù)面向社會(huì)提供增值收費(fèi)服務(wù)的可能模式[19]。
三是數(shù)據(jù)交易。相比前兩者，數(shù)據(jù)交易是影響數(shù)據(jù)要素參與分配的關(guān)鍵流動(dòng)路徑。其具體場(chǎng)景應(yīng)包括三個(gè)部分：其一是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)普惠化開放的基礎(chǔ)上，探索面向特定對(duì)象的增值化服務(wù)。2021年3月，《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”；其二是政府采購(gòu)社會(huì)化數(shù)據(jù)，彌補(bǔ)政府?dāng)?shù)據(jù)的不足；其三是市場(chǎng)化主體之間的數(shù)據(jù)交易。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)基本以數(shù)據(jù)交易為核心。
廣義而言，這三條數(shù)據(jù)流動(dòng)路徑都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用，因此都應(yīng)當(dāng)納入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系的范疇之中，目前中央相關(guān)文件也基本上秉持這一觀點(diǎn)。狹義而言，當(dāng)前需要推動(dòng)建設(shè)的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，則是上述三條路徑中的第三條，即需要發(fā)生交易結(jié)算場(chǎng)景的專門性服務(wù)場(chǎng)所。
（三）數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的體系架構(gòu)
數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置。從這個(gè)市場(chǎng)構(gòu)成看，首先核心是匯集海量數(shù)據(jù)要素，特別是政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)，形成要素生態(tài)。其次，搭建促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的硬件（算力）和軟件（算法）環(huán)境，結(jié)合當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)存在的普遍問題，需在底層技術(shù)路徑上構(gòu)建數(shù)據(jù)資源調(diào)度、數(shù)據(jù)可信流通、數(shù)據(jù)綜合治理、數(shù)據(jù)安全防護(hù)等技術(shù)體系，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐。再次，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置需要建立在明確的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易機(jī)制、定價(jià)機(jī)制、分配機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、法律范圍等保障制度基礎(chǔ)上。因此，在設(shè)計(jì)頂層政策框架時(shí)，要進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)公共屬性的權(quán)屬安排，建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)驅(qū)動(dòng)的財(cái)稅金融制度和立法監(jiān)管體系。政策制度層、數(shù)據(jù)層和技術(shù)層都應(yīng)當(dāng)納入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系的范疇之中，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)要素流通的交易要件（參見圖1）。
三、依托全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)新基座
按照規(guī)劃，目前全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心由“數(shù)網(wǎng)”“數(shù)紐”“數(shù)鏈”“數(shù)腦”和“數(shù)盾”構(gòu)成，其中“數(shù)網(wǎng)”和“數(shù)紐”主要是對(duì)各類數(shù)據(jù)中心和云計(jì)算資源進(jìn)行統(tǒng)籌和調(diào)度，為數(shù)據(jù)要素的底層流動(dòng)提供軟硬件保障；“數(shù)鏈”是推動(dòng)數(shù)據(jù)流通融合的重要環(huán)節(jié)，其作用是在對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行組織加工的基礎(chǔ)上打造數(shù)字供應(yīng)鏈體系以滿足跨主體數(shù)據(jù)流通和綜合治理需求，包括數(shù)據(jù)組織關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)可信流通、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估等模塊；“數(shù)腦”主要是應(yīng)用導(dǎo)向，為政府治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供決策支持；“數(shù)盾”則是為整個(gè)全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心提供可信安全計(jì)算存儲(chǔ)環(huán)境，形成核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)的自主可控能力。
面對(duì)超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的實(shí)際需求，全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心作為“新基座”，其五大模塊將分別為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供以下四方面支撐（參見圖2）。
（一）優(yōu)化數(shù)據(jù)要素算力資源調(diào)度
算力是數(shù)據(jù)要素發(fā)揮價(jià)值的基礎(chǔ)和引擎。從區(qū)域分布看，當(dāng)前我國(guó)算力資源分布總體呈現(xiàn)“東部不足、西部過?！钡牟黄胶饩置?。按照全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)要求，“數(shù)網(wǎng)”和“數(shù)紐”的建設(shè)將推動(dòng)國(guó)家算力資源空間布局優(yōu)化配置，推進(jìn)各區(qū)域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用空間布局優(yōu)化，打通國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素循環(huán)，促進(jìn)自由流通、按需配置、有效共享數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的形成。
從技術(shù)層面看，有以下兩個(gè)方面：一是推動(dòng)樞紐節(jié)點(diǎn)間建設(shè)數(shù)據(jù)中心直連網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)容通信帶寬，降低數(shù)據(jù)傳輸時(shí)延，支持引導(dǎo)東部地區(qū)非實(shí)時(shí)算力需求向西部轉(zhuǎn)移，構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的新型基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，幫助中西部地區(qū)依托數(shù)據(jù)中心就地發(fā)展偏勞動(dòng)密集型的數(shù)據(jù)加工產(chǎn)業(yè)，將“瓦特”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為“比特”產(chǎn)業(yè)，形成以數(shù)據(jù)為紐帶的東中西協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；二是建設(shè)算力資源統(tǒng)一監(jiān)測(cè)調(diào)度平臺(tái)，對(duì)異構(gòu)軟硬件資源進(jìn)行逐一適配、統(tǒng)一整合，實(shí)現(xiàn)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一監(jiān)控，為各地政府和社會(huì)企業(yè)提供按需獲取的云計(jì)算、跨域跨網(wǎng)信息共享交換、多級(jí)異構(gòu)云平臺(tái)協(xié)同調(diào)度能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的高效流轉(zhuǎn)和聯(lián)通共用。
（二）創(chuàng)造數(shù)據(jù)要素可信流通環(huán)境
相比于組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)流通，組織之間的壁壘是一塊沉睡數(shù)據(jù)的集聚地，尤其是政企間數(shù)據(jù)的共享流通還處于起步階段，距離全面激發(fā)數(shù)據(jù)潛在價(jià)值仍有一定差距。全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，能夠解決如下兩個(gè)方面的問題：
第一，建立適配不同保密要求場(chǎng)景的統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素流通環(huán)境（參見圖3）。在低保密場(chǎng)景下，基于“明文數(shù)據(jù)共享交換+數(shù)據(jù)沙箱”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“閱后即焚”；在中保密場(chǎng)景下，構(gòu)建以密文數(shù)據(jù)交換為主的多方安全計(jì)算環(huán)境，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”；在高保密場(chǎng)景下，建立以聯(lián)邦學(xué)習(xí)為主的聯(lián)合建模環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)不出門”。
第二，構(gòu)建覆蓋事前事中事后各環(huán)節(jié)的信任配套設(shè)施。在事前階段，基于區(qū)塊鏈、算法黑箱審查、CA認(rèn)證、時(shí)間戳、數(shù)字簽名等技術(shù)，構(gòu)建覆蓋交易法人、交易對(duì)象、交易過程、交易合同的數(shù)據(jù)公證體系，解決數(shù)據(jù)交易權(quán)責(zé)法律邊界問題；在事中階段，建立基于區(qū)塊鏈的政企可信數(shù)據(jù)聯(lián)盟，構(gòu)建數(shù)據(jù)授權(quán)存證、數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)完整性檢測(cè)系統(tǒng)，打造安全可控、有活力的數(shù)據(jù)流通生態(tài)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素按需取用、精準(zhǔn)調(diào)度、規(guī)定用途用量；在事后階段，充分發(fā)揮社會(huì)信用體系在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可信流通方面的關(guān)鍵作用，強(qiáng)化數(shù)據(jù)流通交易全流程的信用監(jiān)管，培育多層次市場(chǎng)需求，形成立體化可信交易網(wǎng)絡(luò)，從而更好地激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)活力。
（三）構(gòu)建數(shù)據(jù)要素綜合治理體系
盡管我國(guó)各地?cái)?shù)字政府和智慧城市建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，但距離實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)支撐、全景式呈現(xiàn)、扁平化指揮、科學(xué)化決策要求還有一定差距。長(zhǎng)期以來，可以用于支持決策的信息未能及時(shí)收集、篩選、匯聚、整合、處理和加工，無數(shù)可用、用而不準(zhǔn)、準(zhǔn)而不深現(xiàn)象較為突出，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的治理機(jī)制尚未完全建立。面對(duì)這一問題，“數(shù)腦”建設(shè)將促進(jìn)各級(jí)各類政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，倒逼數(shù)據(jù)要素的標(biāo)準(zhǔn)化稽查、清洗、去重、校驗(yàn)和修復(fù)，建立起數(shù)據(jù)要素質(zhì)量綜合評(píng)估體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的價(jià)值化、資產(chǎn)化。
從數(shù)據(jù)治理和定價(jià)的角度看，在數(shù)據(jù)要素形態(tài)中，0階和1階數(shù)據(jù)可沿用傳統(tǒng)的信息產(chǎn)品定價(jià)模式，采用協(xié)議定價(jià)、按次定價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)格生成。2階和3階屬于數(shù)據(jù)服務(wù)定價(jià)，可采用收益定價(jià)模式，在清晰界定數(shù)據(jù)用途用量基礎(chǔ)上，按照不同數(shù)據(jù)提供方對(duì)總體模型改進(jìn)的貢獻(xiàn)度，并結(jié)合數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)成本評(píng)估等形成價(jià)格信號(hào)，各類市場(chǎng)交易主體通過區(qū)塊鏈共識(shí)算法實(shí)現(xiàn)博弈定價(jià)。
（四）搭建數(shù)據(jù)要素安全防護(hù)體系
數(shù)據(jù)安全是“人治”與“機(jī)治”協(xié)同的過程，“人治”依靠建立信息安全相關(guān)的規(guī)章制度和管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束，“機(jī)治”則依靠技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)訪問控制、權(quán)限管理等功能。在全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心體系中，通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防護(hù)技術(shù)、數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)、數(shù)據(jù)安全合規(guī)性評(píng)估認(rèn)證、數(shù)據(jù)加密保護(hù)機(jī)制等實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)要素的安全保障。例如，通過敏感數(shù)據(jù)抽取、規(guī)則匹配、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、任務(wù)調(diào)度、任務(wù)狀態(tài)監(jiān)控等技術(shù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程的數(shù)據(jù)脫敏、加密，實(shí)現(xiàn)全流程安全漏洞監(jiān)控；再如對(duì)數(shù)據(jù)開展分類分級(jí)管理，面向多元化數(shù)據(jù)交易場(chǎng)景，按照數(shù)據(jù)價(jià)值、內(nèi)容敏感度、影響和分發(fā)范圍對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行敏感級(jí)別劃分，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)限管控體系。
四、推進(jìn)超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的配套政策建議
一是筑牢“數(shù)據(jù)資源化”平臺(tái)和機(jī)制支撐。依托全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心體系建設(shè)，超前規(guī)劃建設(shè)數(shù)據(jù)要素新型基礎(chǔ)設(shè)施體系，在京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角、成渝等基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)建設(shè)一批區(qū)域大數(shù)據(jù)中心，策劃實(shí)施“東數(shù)西算”“南數(shù)北算”等跨區(qū)域數(shù)據(jù)資源調(diào)度體系，暢通數(shù)據(jù)可信流通通道。在機(jī)制層面，加快推動(dòng)政企數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接，探索形成政企數(shù)據(jù)融合的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和對(duì)接機(jī)制，加速全社會(huì)各類數(shù)據(jù)融合。
二是完善“數(shù)據(jù)資產(chǎn)化”機(jī)制設(shè)計(jì)。加快“國(guó)家-區(qū)域-省”三級(jí)數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易市場(chǎng)體系建設(shè)，規(guī)范引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)數(shù)據(jù)交易生態(tài)，探索場(chǎng)外交易信息披露和場(chǎng)內(nèi)交易標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相結(jié)合的引導(dǎo)機(jī)制，完善事前主體登記、數(shù)據(jù)確權(quán)，事中交易撮合、報(bào)價(jià)磋商，事后可信流通、爭(zhēng)議仲裁的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易要件體系。
三是建立“數(shù)據(jù)資本化”財(cái)稅金融政策。超前研究建立全球領(lǐng)先的數(shù)據(jù)資本化財(cái)稅金融政策體系，探索 “數(shù)據(jù)出讓金”制度，推動(dòng)地方政府從“土地財(cái)政”逐步轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)財(cái)政”良性模式，探索企業(yè)共享公共數(shù)據(jù)的稅收抵扣政策，完善適應(yīng)數(shù)據(jù)資本化的配套金融政策。
四是加快推動(dòng)“數(shù)據(jù)全球化”要素流通體系。積極探索“數(shù)據(jù)特區(qū)”模式，鼓勵(lì)深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)（港）、中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范等特定區(qū)域制度創(chuàng)新，加快離岸數(shù)據(jù)中心和全球數(shù)據(jù)港建設(shè)，培育形成全球數(shù)據(jù)要素生態(tài)體系，有力支撐對(duì)外開放和跨國(guó)企業(yè)業(yè)務(wù)開展中的跨境數(shù)據(jù)需求。
五是強(qiáng)化數(shù)據(jù)立法和監(jiān)管配套機(jī)制設(shè)計(jì)。在頂層機(jī)制方面，依托促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議等，建立強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)要素統(tǒng)籌管理機(jī)制。在確權(quán)立法方面，探索與歐美不同的“第三條道路”，在承認(rèn)保護(hù)隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化數(shù)據(jù)公共品屬性，確立個(gè)人、企業(yè)、政府三邊確權(quán)體系和技術(shù)框架。在監(jiān)管創(chuàng)新方面，堅(jiān)持放開事前審批與強(qiáng)化事中事后監(jiān)管并重，實(shí)現(xiàn)正面引導(dǎo)清單、負(fù)面禁止清單和第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證評(píng)級(jí)相結(jié)合，強(qiáng)化多主體協(xié)同和線上線下聯(lián)動(dòng)治理。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，完善數(shù)據(jù)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置，探索面向頭部企業(yè)的數(shù)據(jù)安全備案機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私保護(hù)。
（作者：國(guó)家信息中心 王璟璇、竇悅、黃倩倩等，刊載于《電子政務(wù)》2021年第6期）
（作者：國(guó)家信息中心 王璟璇、竇悅、黃倩倩等，刊載于《電子政務(wù)》2021年第6期）
