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- 來源：《電子政務》2022年第2期
????王建冬，于施洋，黃倩倩. 數(shù)據要素基礎理論與制度體系總體設計探究[J]. 電子政務，2022(02): 2-11.
????摘 要：收入分配制度改革是我國改革開放的核心主題之一。我國按照按勞分配與按要素分配并存的收入改革思路，結合不同發(fā)展階段特點，逐步將土地、資本、技術、管理、知識和數(shù)據納入按要素分配序列之中。從推動我國從數(shù)據大國邁向數(shù)據強國的時代背景出發(fā)，分析指出當前數(shù)據要素市場化配置改革應當堅持國情視角、問題導向、綜合改革和創(chuàng)新驅動等四個原則，并系統(tǒng)論述了推動數(shù)據要素市場化配置改革中的產權制度、供給制度、流通制度、分配制度和跨境制度等五個方面的基礎制度設計。
????關鍵詞：數(shù)據要素；數(shù)字經濟；市場化配置；基礎制度
????DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.001
????數(shù)字經濟是繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后的主要經濟形態(tài)。在數(shù)字經濟時代，數(shù)據已經成為與農業(yè)經濟時代的土地和工業(yè)經濟時代的資本、技術相類比的重要生產要素，其對于生產的貢獻度明顯提升，這是現(xiàn)代經濟發(fā)展的一個重要趨勢，分配關系必須與時俱進地體現(xiàn)這個趨勢性變化。黨的十九屆四中全會首次增列數(shù)據作為生產要素，要求建立由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，是一個重大理論創(chuàng)新，“反映了隨著經濟活動數(shù)字化轉型加快，數(shù)據對提高生產效率的乘數(shù)作用凸現(xiàn)，成為最具時代特征新生產要素的重要變化”[1]。本文就加快構建適應我國國情和時代需求的新型數(shù)據要素市場基礎制度體系，以及“十四五”期間加快構建全國統(tǒng)一的數(shù)據要素大市場體系的實施路徑開展系統(tǒng)研究。
????一、現(xiàn)有研究回顧
????數(shù)據作為生產要素參與分配研究盡管是一個全新提法，但相關問題早已被學術界關注，并經歷了一個認識不斷深化的過程?？ㄋ固貭枺∕. Castells）曾將人類有史以來對信息的研究歸納為計算模型和經濟模型兩種[2]，計算模型幫助人們將效率和信息作為指令來理解問題，關注信息和信息技術的應用對于提高人類信息駕馭能力的意義；而經濟模型則關注信息消除不確定性的作用，認為信息帶來的價值是預先獲得消息和沒有獲得消息所帶來的選擇之間的差值[3-4]。國內學者馮梅[5]也表達過類似觀點，并認為，學術界對信息的研究主要包括兩大方向：一是把信息活動作為新興產業(yè)，研究它的價值與價格、需求與供給、規(guī)模與收益、投入和產出、投資與融資機制等一系列經濟學問題；另一個方向是把信息作為商品流通的條件或經濟決策的要素，考察信息在工業(yè)生產過程和商品流通中對價格、成本和其他生產要素的影響。學術界圍繞將數(shù)據作為一種生產要素納入收入分配序列的思考和爭鳴，也大致可歸為上述兩個視角。
????（一）計算模型：對數(shù)據要素認識的“螺旋式”上升過程
????自20世紀80年代開始，隨著數(shù)字化技術在全球范圍內的飛速普及，經濟學界對于將信息和數(shù)據作為一種獨立生產要素的認識也在不斷清晰，并大致經歷了一個螺旋式上升的過程，大致可以劃分為如下三個階段：
????第一，“IT生產率悖論”階段。1987年，索洛提出了著名的“IT生產率悖論”[6]，發(fā)現(xiàn)過去十年美國企業(yè)信息技術投資并沒有促進企業(yè)績效增長。此后十幾年間，對醫(yī)療[7]、金融[8]、汽車[9]等行業(yè)以及美國[10-11]、歐洲[12]、芬蘭[13]等區(qū)域和國家的實證研究進一步印證了這一觀點。
????第二，“信息有效論”階段。自2000年后，支持“IT生產率悖論”的研究越來越少。大量實證分析[14-17]發(fā)現(xiàn)，信息技術投資對生產率確實具有明顯正向促進作用，表明隨著信息技術投資的持續(xù)深入，其對全要素生產率(TFP)的提升效應[18-20]日漸顯現(xiàn)，并成為區(qū)域高技術產業(yè)和生產性服務業(yè)聚集效應形成的重要因素[21-23]。
????第三，“數(shù)據價值論”階段。自2010年以后，有學者指出應區(qū)分一般意義上的信息技術建設（如購置軟硬件基礎設施）和信息技術能力（即運用信息技術手段調度整合企業(yè)信息資源），后者才能真正提升企業(yè)全要素生產率，核心是促進信息和數(shù)據要素與技術、人才、管理等要素的深度融合[24]，實現(xiàn)企業(yè)組織能力充分開發(fā)[25]，進而基于業(yè)務流程優(yōu)化[26]、服務水平改善[27]、信息系統(tǒng)質量提升[28]等間接途徑影響生產率水平。其中，數(shù)據要素對于提升改進全要素生產率的貢獻度得到了高度共識。如有研究指出，企業(yè)數(shù)據使用率每提高10%，可帶來零售、咨詢、航空等領域人均產出分別提升49%、39%和21%[29]。
????至此，在經濟學理論中，將信息/數(shù)據要素作為一種獨立的生產要素提出來似乎已經水到渠成了，但還有兩個問題有待回答：一是信息或數(shù)據要素與其他生產要素是否具有通約性？李清彬[30]認為，勞動和企業(yè)家才能等要素與數(shù)據要素的含義差別較大；技術要素可以代表支撐數(shù)據的信息技術部分，但與數(shù)據要素本身無法通約；資本要素的邏輯與數(shù)據創(chuàng)造價值的邏輯差異也很大，因此數(shù)據應當成為一種獨立的生產要素。二是究竟應當將信息還是數(shù)據作為一種獨立生產要素？早在20世紀80年代，就有學者提出應當將信息作為生產力的一種要素[31]。但通常認為，信息要素包括信息、信息技術、信息生產者三部分[32]，前者在概念上包含于數(shù)據，是經過處理、具有意義的那部分數(shù)據[33-34]；后兩者則分別與技術和勞動要素具有通約性。從這個意義上說，將數(shù)據而不是信息作為一種獨立的生產要素，更合邏輯，也更契合當前萬物互聯(lián)化、數(shù)據泛在化的大背景。
????（二）經濟模型：數(shù)據納入分配序列是改革開放的重大里程碑
????經濟增長（財富如何創(chuàng)造）和收入分配（財富如何分配）是經濟學的兩大基本主題。西方經濟學認為，生產要素稀缺性要求生產者必須提高要素的配置和使用效率，這是西方經濟學建立的基礎[35]。因此，生產要素理論是西方經濟學建立的基礎與前提，對其的理論關注最早可以溯源到威廉?配第提出的著名論斷“土地為財富之母，而勞動則為財富之父和能動的要素”[36]。過去百年間，經濟學對于生產要素的認識經歷了二元論（土地和勞動）、三元論（如薩伊提出的勞動、資本和自然力[37]）、四元論（如馬歇爾提出“把組織分開來算作是一個獨立的生產要素”[38]）、五元論（如加爾布雷思提出將知識、技術等作為生產要素[39]，曼昆提出將人力資本從資本要素中獨立出來[40]）等不同發(fā)展階段。對生產要素參與分配問題的研究貫穿西方經濟學發(fā)展全過程，并經過配第、斯密、李嘉圖、薩伊、西尼爾、穆勒、馬歇爾等人的發(fā)展，到克拉克提出的邊際生產力分配理論為其大成?？死苏J為：“社會收入的分配是受著一個自然規(guī)律的支配，而這個規(guī)律如果能夠順利地發(fā)揮作用，那么，每一個生產因素創(chuàng)造多少財富就得到多少財富?！盵41]
????回顧我國改革開放至今的四十年歷程，收入分配制度改革是貫徹始終的核心命題。中國結合社會主義初級階段下以公有制為主體、多種經濟成分并存的所有制結構特點，提出按勞分配為主，多種分配方式并存的漸進改革思路，既遵循了馬克思主義基本分配原則，又從社會主義市場經濟規(guī)律出發(fā)，體現(xiàn)市場經濟發(fā)展中的競爭機制、效率原則。在這一過程中，黨中央根據不同階段經濟發(fā)展特點，逐次將資本、技術、管理、知識和數(shù)據等納入按要素分配的序列之中（參見表1）。與其相應，學術界從20世紀90年代初期開始圍繞按勞分配與按要素分配、勞動收入與非勞動收入、效率與公平、初次分配與再分配等幾組關系開展了大量論爭和思考。[42]
????在思考中國特色要素分配制度構建的同時，有研究者在20世紀90年代末開始提出將信息要素納入分配機制的設想[43-44]。進入2000年以后，陸續(xù)有研究對信息要素參與收益分配的主要方式和途徑[45-46]、要素市場構建[47]、價格機制[48]等政策問題進行了專題研究。在地方政府層面，包頭市等地2000年還專門出臺了《包頭市事業(yè)單位技術信息等生產要素參與收益分配的暫行規(guī)定》，規(guī)定“專業(yè)技術人員通過提供技術、信息為單位帶來經濟效益的，一次性提取5%-10%的凈收益分配給信息提供者”[49]。近年來，隨著國家大數(shù)據戰(zhàn)略深入推進實施，數(shù)據在提升全要素生產率方面的價值日益凸顯，將數(shù)據作為一種新生產要素納入分配體系的政策呼聲大量出現(xiàn)[50-52]，得到中央決策層高度重視，成為十九屆四中全會《決定》重點采納的七方面社會建議之一。四中全會正式提出將數(shù)據增列為一種新生產要素后，研究者對數(shù)據要素的基本特點[53]及其參與收入分配的政治經濟學原理[54]、配套機制[55]等問題進行了分析。國家信息中心研究團隊曾就當前我國數(shù)據要素市場培育所面臨的挑戰(zhàn)[56]、數(shù)據跨域流通機制[57]、數(shù)據與其他要素聯(lián)動機制[58]、政企數(shù)據融合對接[59]以及依托全國一體化大數(shù)據中心體系構建數(shù)據要素統(tǒng)一基礎設施[60]等問題進行了系統(tǒng)研究，并形成了一些初步結論。
????二、當前培育數(shù)據要素市場的四個政策著眼點
????推進數(shù)據要素市場化改革是一項事關我國經濟社會發(fā)展全局，具有極強現(xiàn)實意義的改革舉措。當前，我國推動數(shù)據要素市場化改革，亟需探索形成一套兼顧中國國情需求和數(shù)據要素特殊規(guī)律，有效回應行業(yè)痛點難點問題的綜合配套改革方案。
????（一）堅持國情視角，著眼于以數(shù)據要素改革助力數(shù)據強國建設
????我國人口眾多、經濟主體數(shù)量龐大、數(shù)據應用領先全球，未來數(shù)據總規(guī)模及增速將全球首屈一指，據IDC測算，到2025年我國數(shù)據量將占全球27.8%，遠高于美國的17.5%，構建全球領先的超大規(guī)模數(shù)據要素市場各項條件已經具備。充分發(fā)揮數(shù)據資源對于提升全要素生產率的倍增和杠桿效應，有效促進數(shù)據跨領域跨行業(yè)流通，是推動我國從數(shù)據大國邁向數(shù)據強國的核心路徑。
????第一，從區(qū)域分布看，通過全國統(tǒng)一大市場推動數(shù)據自由流通，實現(xiàn)“東數(shù)西算”，是構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心路徑。目前，國內東西部地區(qū)數(shù)據資源與算力資源配置十分不均衡，當前我國數(shù)據資源83.7%集中于“胡煥庸線”以東，相應地，我國數(shù)據中心部署也主要集中在北京、上海、廣州、深圳等一線城市及其周邊地區(qū)，中西部地區(qū)分布較少。而電力充足、氣候適宜的大規(guī)模算力集群主要在西部，在此背景下，逐漸出現(xiàn)了“東邊擠破頭，西邊無人用”的境況。為有效解決國內東西部地區(qū)間數(shù)據資源供需矛盾、資源倒掛現(xiàn)象，下一步應當利用聯(lián)邦學習、數(shù)據沙箱等技術，構建東西部數(shù)據可信流通環(huán)境，推動東西部地區(qū)實現(xiàn)數(shù)據“可用不可見”“可用不可擁”的新型合作機制，打造東西部數(shù)據要素跨區(qū)域可信流通新通道，優(yōu)化東西部算力資源協(xié)同發(fā)展格局，構建全國一體化大數(shù)據中心協(xié)同創(chuàng)新體系[61]，建設打造自由流通、按需配置、有效共享的數(shù)據要素市場。
????第二，從行業(yè)分布看，當前全社會數(shù)據資源分布格局正在發(fā)生逆轉，我國政府數(shù)據總量占比22.4%，數(shù)據資源分布格局已經從過去政府掌控80%演變?yōu)槠髽I(yè)占主導的“倒28”格局，應抓住社會數(shù)據流通配置這一當前信息化發(fā)展的主要矛盾。但從實際情況看，當前我國政企數(shù)據對接困難，政府數(shù)據開放不足，開放數(shù)據集規(guī)模僅為美國1/9，企業(yè)使用數(shù)據來自政府的僅7%，社會機構難以向政府共享數(shù)據?？梢?，我國社會數(shù)據要素流通的主要矛盾正在逐漸從“政府內部整合難”向“政府與社會共享難”的方向轉變，下一步加快培育數(shù)據要素市場化，應當著眼于打造類比工業(yè)經濟“國家電網”的數(shù)字經濟“國家數(shù)網”資源調度統(tǒng)籌體系，通過政企間數(shù)據的共享融合，釋放更大的數(shù)據價值，達到“1+1>2”的效果。
????（二）堅持問題導向，著眼于解決數(shù)據交易行業(yè)的痛點堵點問題
????當前，數(shù)據要素市場相關主體普遍面臨的堵點痛點問題可以概括為“五難”：
????第一，確權難。數(shù)據要素產權問題是數(shù)據要素市場培育的首只“攔路虎”。一般而言，對數(shù)據權構成的研究可以劃分為數(shù)據人格權、財產權和國家主權三大視角。2021年剛剛頒布的《數(shù)據安全法》和《個人信息保護法》從立法層面解決了數(shù)據國家主權和人格權的問題，但與數(shù)據要素市場息息相關的財產權問題尚未在法律層面有明確定義。相比實物物品，數(shù)據要素有其自身獨特特征，比如混合性、復雜性、可復制性、不確定性等，這都使得數(shù)據的產權制度建立存在難點，需進一步探索。缺乏清晰合理的數(shù)據要素產權制度，使得市場主體在數(shù)據交易時顧慮多、成本高，難以形成有效供需關系[62]，大量潛在數(shù)據供給方不敢或不愿進場交易，只能依靠場外一對一甚至桌子下“利益勾兌”方式進行。
????第二，定價難。市場是一個隱含交易各方行為規(guī)則、知識和信息的集合，而價格則是這些元素相互作用的集中體現(xiàn)[63]。在數(shù)據要素市場中，要素在價值生產中的貢獻值不可直接測定，只能通過市場經濟的競爭簡化為數(shù)據要素價格信號，數(shù)據定價機制的建立是完善市場生態(tài)體系的關鍵問題[64]。目前，數(shù)據定價領域主要沿用傳統(tǒng)信息產品的定價模式，如谷歌云平臺采取每分鐘計價模式和持續(xù)折扣模式。但數(shù)據具有高固定成本、低邊際成本、產權不清、來源多樣和結構多變等特征，數(shù)據買賣雙方對數(shù)據價值評估存在“雙向不確定性”特點，使得結合數(shù)據質量、完整性、稀缺性和潛在價值對數(shù)據交易產品進行定價成為一個巨大難題。
????第三，互信難。數(shù)據是承載信息的載體[65]。從本質上說，數(shù)據交易行為的最終達成，是伴隨著數(shù)據所承載的信息內容或信息權利的交換。從這個意義上說，數(shù)據交易相比一般的實物交易而言，除了傳統(tǒng)市場意義上的價值交換之外，還伴隨著數(shù)據/信息權利的交換，因此其交易雙方的相互信任機制能否有效建立至關重要。數(shù)據交易的事前事中事后各個環(huán)節(jié)都存在互信機制建立難的問題：在交易事前階段，交易主體對于交易對手方的資質、信用、履約及數(shù)據能力缺乏針對性的第三方評估和擔保機制；在交易事中階段，交易雙方對于所交易數(shù)據產品及相關技術的安全保密、隱私保護、倫理風險等缺乏有效評估，導致潛在風險不可預見；在交易事后階段，以目前的技術條件，交易一方將數(shù)據移交給另一方后，很難控制對方的數(shù)據使用流向，因此信任關系建立十分困難。
????第四，入場難。從資本等要素市場發(fā)展規(guī)律看，推動各類要素產品從場外逐步轉向場內，充分發(fā)揮場內交易的規(guī)范性優(yōu)勢是必然趨勢[66]。當前，我國數(shù)據要素市場場內交易發(fā)育不充分、場外交易亂象頻發(fā)問題比較突出。目前，國內主要數(shù)據交易平臺實際運營情況均不理想，多數(shù)交易平臺年實際發(fā)生交易流量低于50筆，有的交易流水雖然很大，但利潤十分單薄，很多只是通過平臺“走單”，甚至平臺為了積累交易流水采取完全不收費的策略?；ヂ?lián)網頭部企業(yè)壟斷現(xiàn)象凸顯，很多互聯(lián)網公司將自身數(shù)據生態(tài)體系視為禁臠，嚴禁體系外機構參與數(shù)據資源流通，加劇了數(shù)據要素市場的離散化、碎片化發(fā)展態(tài)勢。
????第五，監(jiān)管難。有效的監(jiān)管體系是要素市場得以運行的基本前提。近年來，隨著我國金融市場日益發(fā)展壯大，國家層面逐步形成對于要素市場的統(tǒng)一規(guī)范化管理機制。但相比其他要素，數(shù)據交易在權屬流轉層面的情況要復雜得多，其流通交易至少涉及國家主權安全、個人隱私保護和財產權交易三個方面監(jiān)管問題。特別是隨著數(shù)據領域“反壟斷”問題愈加突出，目前條塊分割的行業(yè)和屬地監(jiān)管也難以適應數(shù)據要素跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨層級流通監(jiān)管需求，數(shù)據要素監(jiān)管空白地帶和重復監(jiān)管并存的問題較為突出。
????（三）堅持綜合改革，著眼于數(shù)據與其他要素市場改革的聯(lián)動性
????數(shù)據要素市場化改革是一項牽一發(fā)而動全身的全局性、綜合性改革，在思考數(shù)據要素市場培育的制度問題時，應當著眼于數(shù)據要素和其他生產要素之間的協(xié)同聯(lián)動關系，并從以下兩個方面破題以數(shù)據為紐帶的全要素綜合改革。
????一方面，可充分借鑒土地、人才、資本等傳統(tǒng)要素市場培育的成功模式和成熟經驗，并將可類比的改革經驗引入數(shù)據要素市場培育領域。為此，通過調研和借鑒知識產權市場、土地市場、資本市場等要素市場體系構建經驗，并將不同層面的傳統(tǒng)要素市場培育模式和政策點引入數(shù)據要素市場構建的制度體系之中。如參考知識產權市場領域由國家建立知識產權價值評估、統(tǒng)計和財務核算制度的做法，下一步應探索建立數(shù)據生產要素會計核算制度，準確、全面地反映數(shù)據生產要素的資產價值。再如，借鑒資本市場領域證券交易所和券商制度，可建立數(shù)據交易所與數(shù)商相分離的市場運行機制，培育引導具備一定數(shù)據、技術和商務資質的企業(yè)成為數(shù)商，交易所可針對數(shù)據開發(fā)類、數(shù)據自營類、數(shù)據承銷類和數(shù)據資產類業(yè)務頒發(fā)不同數(shù)商牌照。
????另一方面，在推動數(shù)據要素市場化改革的同時，要注重實現(xiàn)對人才、技術、資本、管理等要素流轉的數(shù)字化智能化改造，推動國民經濟的全要素數(shù)字化轉型。在技術經濟學視角，數(shù)據要素具有“使能性”（enabling technologies）和通用目的性（general purpose technologies）特點，其無法獨立地創(chuàng)造價值，通過數(shù)據要素與傳統(tǒng)生產要素的結合，實現(xiàn)“全要素數(shù)字化”是數(shù)字經濟創(chuàng)造價值的根本來源[59]。下一步培育數(shù)據要素市場，應當著眼于構建“五鏈協(xié)同”的全要素數(shù)字化制度框架，即“圍繞產業(yè)鏈、整合數(shù)據鏈、聯(lián)接創(chuàng)新鏈、激活資金鏈、培育人才鏈”。
????（四）堅持創(chuàng)新驅動，著眼于探索適配數(shù)據特有屬性的制度創(chuàng)新
????數(shù)據要素特征明顯區(qū)別于其他傳統(tǒng)生產要素，其既具有外部性、邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增等經濟屬性，又具有非結構性、非標準化、資源標的多變性等技術屬性。本研究從以下兩個方面提出適配數(shù)據要素特點的制度分析框架：一是從權屬和價值流轉的角度，引入數(shù)據要素開發(fā)利用的四層次模型[61]，為建立多層次開發(fā)利用、多形態(tài)權屬模式和多主體價值分配的新型數(shù)據要素市場制度體系提供基礎分析框架。二是從便于數(shù)據要素綜合管理的角度，引入數(shù)據“動態(tài)本體論”分析框架[67]，即按照數(shù)據要素所依附或反映事物本體的不同，將數(shù)據本體劃分為自然人、法人、車輛、物品、地點、事件等，基于對數(shù)據動態(tài)本體對象的統(tǒng)一標識和管理，實現(xiàn)對數(shù)據要素的標識化管理。
????三、建立完善五類基礎性制度體系
????結合十九屆四中全會提出的“價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”要素市場制度建設目標，本研究將數(shù)據要素的基礎性制度概括為產權制度、供給制度、流通制度、分配制度和跨境制度五個方面。
????（一）數(shù)據要素產權制度
????建立一套合規(guī)科學、兼顧效率和公平的數(shù)據要素產權制度是數(shù)據要素市場培育的首要任務，通過系統(tǒng)對比歐美數(shù)據產權制度，結合我國國情實際，提出較為系統(tǒng)完整的數(shù)據產權理論。
????第一，明確數(shù)據產權是一種新型民事權利[68]。數(shù)據產權是附著在數(shù)據上的一系列排他性權利的集合，是調整人與人之間關于數(shù)據使用的利益關系的制度。與物權相比，支配數(shù)據具有非損耗和非“物”上的排他性；與債權相比，相關法律制度不能為數(shù)據權利提供充分保護；與知識產權相比，數(shù)據采集匯聚存儲不包含明顯的智慧加工，解釋力有限。因此，數(shù)據財產權是一種新型民事權利。
????第二，從三個層面確定數(shù)據產權歸屬。解決數(shù)據權利歸屬問題應當跳出所有權的思維定式，不糾纏于“數(shù)據歸誰所有”，而從三個方面確定具體數(shù)據權利的歸屬：數(shù)據使用、流通權利應當歸屬數(shù)據實際控制者，保障效率；數(shù)據收益權利應當應根據數(shù)據生產中的貢獻度分配給多方主體，確保公平。
????第三，引入數(shù)據登記和合規(guī)公證體系，保證交易合法合規(guī)。在明確上述數(shù)據要素確權基本路徑的前提下，可以引入數(shù)據合規(guī)公證體系，以有效解決目前數(shù)據交易市場不夠健全、規(guī)則不夠完善、信息不完全對稱、信用未及時建立等難題。同時，通過“數(shù)據登記”的方式解決現(xiàn)階段數(shù)據流通交易權屬不清的問題，保證進入交易數(shù)據的合法合規(guī)，作為數(shù)據要素確權的基本前提。
????（二）數(shù)據要素供給制度
????與土地、人才、資本等傳統(tǒng)要素相比，數(shù)據要素作為一種全新要素形態(tài)，其供給端存在供給主體供給意愿不強、供給質量良莠不齊、政企之間相互供給機制不暢等問題，成為當前階段制約數(shù)據要素市場快速發(fā)展的重要瓶頸問題。針對此，提出如下建議：
????第一，建立數(shù)據要素質量監(jiān)督管理體系。加快培育供求匹配高效、標準制度統(tǒng)一、市場運行規(guī)范、產品質量可控的數(shù)據要素市場，應當在全社會范圍內構建一個可以類比實物商品流通領域質量監(jiān)督機構的數(shù)據資源和數(shù)據產品質量監(jiān)督管理體系，建立針對多階數(shù)據產品和元數(shù)據的常態(tài)化數(shù)據質量評估和管理機制，促使數(shù)據生產者規(guī)范數(shù)據結構、提升數(shù)據質量，逐步建立起完善的數(shù)據質量管理體系，推動數(shù)據產品像現(xiàn)代工業(yè)品一樣流水線、標準化操作和生產。
????第二，加快公共數(shù)據進入要素市場。為了落實“十四五”規(guī)劃提出的開展政府數(shù)據授權運營試點的要求，探索由公共數(shù)據管理機構統(tǒng)一授權運營，通過建立公共數(shù)據成本核算機制，參照行政管理類、資源補償類收費標準和流程，指導對市場化主體進行收費。
????第三，強化社會數(shù)據供給激勵。深入推動“上云用數(shù)賦智”，建立匹配產業(yè)鏈發(fā)展的數(shù)據供應鏈。認定一批數(shù)據要素型企業(yè)，建立對數(shù)據要素型企業(yè)稅收引導和優(yōu)惠政策，探索“以數(shù)抵稅”制度，研究出臺面向企業(yè)開放共享數(shù)據的數(shù)據稅收抵扣政策。
????第四，鼓勵個人數(shù)據參與流通應用。探索“個人數(shù)據信托”機制，通過市場機制實現(xiàn)個人數(shù)據參與收益分配，提高個人參與數(shù)據流通應用的積極性。
????（三）數(shù)據要素流通制度
????借鑒證券市場、知識產權市場等成功經驗，構建交易所、數(shù)商和第三方服務商共同構成的數(shù)據流通生態(tài)，著力培育高效、規(guī)范、有序的數(shù)據要素流通市場，打造安全可信、包容創(chuàng)新、公平開放的數(shù)據要素市場環(huán)境。
????第一，構建所商分離的流通生態(tài)體系。借鑒證券市場交易所與券商相分離的經驗，建立數(shù)據交易所與數(shù)商相分離的市場運行機制。交易所定位為事業(yè)單位、純國資企業(yè)或法定機構，突出金融屬性和非盈利屬性，主要是進行自律管理，負責標準化數(shù)據產品的交易撮合、價格生成、清結算等工作；數(shù)商定位為混合所有制企業(yè)，突出技術屬性和市場化屬性，在交易所授權下負責將非標準化數(shù)據轉化為標準化產品。培育數(shù)據集成、經紀、評估、審計、公證等第三方專業(yè)服務機構，加快構建數(shù)據要素社會信用體系。
????第二，構建三價結合的價格生成體系。參考證券市場等成熟要素市場價格機制，結合數(shù)據要素自身特點，提出“報價-估價-議價”相結合的價格生成路徑。
????第三，構建統(tǒng)一規(guī)范的流通規(guī)則體系。結合我國數(shù)據交易制度規(guī)則體系的“空白地帶”，構建完善包含基礎數(shù)據描述、準入、處理、安全、質量、標識等的數(shù)據交易標準規(guī)范體系。
????第四，著力推進數(shù)據要素與實體經濟深度融合，實現(xiàn)全要素數(shù)字化轉型。加速數(shù)據要素從互聯(lián)網、金融等數(shù)據密集型行業(yè)向實體經濟流動，促進科技創(chuàng)新、金融服務、人力資本等領域數(shù)據資源高效交流和融合應用。
????（四）數(shù)據要素分配制度
????聚焦數(shù)據要素特點，從優(yōu)化數(shù)據要素市場一、二、三次分配的實現(xiàn)路徑出發(fā)，逐步構建完善數(shù)據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的相關機制。
????一次分配路徑包括三個層面：資源化層面以成本分配為主，主要考慮由“原料”到形成高質量數(shù)據過程中的軟硬件和人力等成本消耗；資產化層面以收益分配為主，絕大多數(shù)數(shù)據資產定價均采用“分潤”模式或基于模型化算法化后形成的應用成效確定收益分配；資本化層面以股權分配為主，探索“數(shù)據入股”，允許數(shù)據需求方以股權對數(shù)據持有方的特定數(shù)據權益進行置換，實現(xiàn)數(shù)據要素參與者按貢獻折算資本份額并分配剩余價值。
????二次分配路徑以數(shù)據財稅政策為核心。在稅收端（入口），可在流通環(huán)節(jié)基于交易收入額征稅，出臺激勵數(shù)據要素使用的稅收政策優(yōu)惠，探索在保有環(huán)節(jié)基于數(shù)據價值量征稅。在財政端（出口），通過財政手段加強公共數(shù)據治理和流通交易，建立個人數(shù)據來源者的收益補償機制，平衡供需分配不公平問題。
????三次分配路徑主要著眼于促進共同富裕。建設國家公共數(shù)據開放平臺社會版，鼓勵企業(yè)通過開放共享促進孵化全社會數(shù)據創(chuàng)新應用，依照企業(yè)提供公共品和正外部性的程度實行免稅或緩稅政策，逐步消除區(qū)域和群體間數(shù)字鴻溝。
????（五）數(shù)據要素跨境制度
????跨境數(shù)據流動涉及數(shù)據隱私與數(shù)據安全、國家數(shù)據主權與本地存儲要求等問題，可把建立數(shù)據分類審核制度、強化數(shù)據安全的技術建設、完善數(shù)據主體等的法律權利等作為關鍵突破點。
????第一，建立數(shù)據分類審核制度，規(guī)范審核要求及監(jiān)管標準。可按來源和重要程度將跨境數(shù)據劃分為個人、商業(yè)、特種行業(yè)數(shù)據，設定不同的出境審核要求和監(jiān)管標準。強化數(shù)據安全領域技術手段及措施，建立相應評估體系。
????第二，形成數(shù)據出境風險管理機制，引導多元市場主體參與數(shù)據跨境流動機制建設。形成政府宏觀審慎監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管，數(shù)據控制主體積極自查的組織架構。
????第三，為我國數(shù)據跨境流動規(guī)則主張“增容擴圈”。積極采取“以雙邊帶多邊、以區(qū)域帶整體”的推進策略，選取與我國貿易往來密切、發(fā)展?jié)摿Υ?、政治互信較好的國家或地區(qū)簽署雙邊協(xié)議，積極推動與歐盟、英國、日韓之間規(guī)制協(xié)調。支持在海南、上海、北京、浙江、深圳等國內條件較好地區(qū)深入推進數(shù)據跨境傳輸安全管理試點。
????四、結語
????將數(shù)據要素納入收入分配序列是我國改革開放向縱深推進的又一標志性事件，有助于化我國“人口紅利”“成本紅利”為“數(shù)據紅利”“創(chuàng)新紅利”，對數(shù)字經濟時代生產關系變革產生深遠影響，意義十分重大。本文從頂層設計的角度，對我國加快構建數(shù)據要素市場基礎制度體系的四個政策著眼點和五方面初步設想進行了初步闡述，下一步應當將培育數(shù)據要素市場納入要素市場化配置綜合改革試點范疇，加快建立統(tǒng)籌協(xié)調和工作推進機制，制定配套政策清單和工程項目清單，明確責任部門、建設組織主體和推進實施主體。在技術配套層面，面向不同應用場景，由政府牽頭、各方廣泛參與，加大力度研究數(shù)據沙箱、隱私計算、聯(lián)邦學習、區(qū)塊鏈等數(shù)據要素市場多主體可信流通技術，構建數(shù)據授權存證、數(shù)據溯源和數(shù)據完整性檢測系統(tǒng)，打造安全可控、有活力的數(shù)據流通生態(tài)。積極推進數(shù)據流通領域政策法規(guī)的制訂和修訂，支持地方先行先試制定地方性數(shù)據要素市場政策規(guī)章。圍繞數(shù)據資源管理、共享交換、開放流通、安全保密等方面制定一批亟需的關鍵技術和管理標準規(guī)范，建立覆蓋數(shù)據全生命周期的標準體系，不斷推動數(shù)據要素市場持續(xù)健康發(fā)展。
????參考文獻：
????(略）
????作者簡介：
????王建冬（1982—），男，博士，國家信息中心大數(shù)據發(fā)展部規(guī)劃處處長，研究員。研究方向：大數(shù)據與數(shù)字經濟。
????于施洋（1974—），男，博士，國家信息中心大數(shù)據發(fā)展部主任，研究員。研究方向：大數(shù)據決策支持與大數(shù)據發(fā)展戰(zhàn)略研究。
????黃倩倩（1993—），女，中國人民大學信息資源管理學院博士研究生，國家信息中心大數(shù)據發(fā)展部助理研究員。研究方向：機器學習、數(shù)據要素市場。
????*基金項目：國家社會科學基金青年項目“使用大數(shù)據方法開展社會政策評估的探索性研究”（項目編號：18CSH018）。