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構建數(shù)據(jù)分類分級確權授權機制
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術司
（高富平 華東政法大學教授、法律研究中心主任）
近日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），為我國今后一段時期內(nèi)數(shù)據(jù)要素發(fā)展指明方向。數(shù)據(jù)是社會現(xiàn)實的映射，客觀世界的數(shù)字化表達，因而紛繁復雜，多種多樣。為了構建有序的數(shù)據(jù)利用秩序，《數(shù)據(jù)二十條》將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人信息數(shù)據(jù)，并以此為基礎建構數(shù)據(jù)利用的權利義務體系。
一、數(shù)據(jù)分類的依據(jù)和意義
公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)是按照數(shù)據(jù)生成來源為標準所進行的分類。
公共數(shù)據(jù)是各級政府部門、企事業(yè)單位在依法行政履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)?！耙婪ㄐ姓穆殹被颉疤峁┕卜铡钡恼块T與企事業(yè)單位都是生產(chǎn)和持有公共數(shù)據(jù)的主體（下稱“公共服務主體”）。公共數(shù)據(jù)既可以支撐公共服務主體的公共管理活動和公共服務決策行為，同時也可以為整個社會提供公共可重用的數(shù)據(jù)資源，成為重要的數(shù)據(jù)要素供給來源。
企業(yè)數(shù)據(jù)是企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理過程中生成并控制的、不涉及個人信息和公共利益的業(yè)務數(shù)據(jù)。企業(yè)數(shù)據(jù)一般被企業(yè)所實際管理、控制，但是在使用中往往被公開，因此不完全屬于商業(yè)秘密范疇。企業(yè)可利用內(nèi)部數(shù)據(jù)同時融合外部數(shù)據(jù)進行計算分析，支撐企業(yè)智能決策，促進創(chuàng)新，具有明顯的經(jīng)濟價值。
個人信息數(shù)據(jù)是依據(jù)數(shù)據(jù)集中是否包含個人信息所進行的分類。個人信息是與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息，其中有些信息本身指向個人或者直接關聯(lián)到個人，如姓名、身份證、指紋、面部信息、數(shù)字ID等（稱為識別符），其余的信息本身不具有識別個人身份的屬性，但通過結合分析或關聯(lián)分析也可以使信息或數(shù)據(jù)集指向某特定自然人。個人信息上承載著人格權益和個人信息權益，保障這些權益不受侵害是一切數(shù)據(jù)利用行為的前提。
二、公共數(shù)據(jù)開放利用創(chuàng)新政策
公共數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素，可以通過公共服務主體之間的共享和面向社會進行開放實現(xiàn)其價值。公共數(shù)據(jù)共享可以減少公共數(shù)據(jù)的重復采集，改進公共數(shù)據(jù)的一致性、真實性和完整性，以提升公共行政管理能力、精準決策能力和公共服務效率。公共數(shù)據(jù)開放的目的是為社會主體提供可機讀、可重用的數(shù)據(jù)，為智能決策提供基礎性公共數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)共享和開放的目的、范圍和要求不完全一致，但也有共同的治理原則與要求，需要統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)治理活動，有組織地實施共享和開放，確保數(shù)據(jù)共享和開放利用的安全有序。
為加強公共數(shù)據(jù)開放利用的力度，《數(shù)據(jù)二十條》提出了三個新舉措：
其一，統(tǒng)籌授權，推進數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)開放是在承認公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的管理權基礎上施加的一項義務，統(tǒng)籌授權意味著在統(tǒng)一開放政策、規(guī)則和規(guī)劃下，允許公共服務機構根據(jù)數(shù)據(jù)行業(yè)特征、用途等因素實施開放。可以建立公共數(shù)據(jù)開放平臺，但是公共數(shù)據(jù)開放義務主體仍然是各公共服務機構。在統(tǒng)一規(guī)劃下，由公共服務機構自主管理的公共開放，可以激發(fā)數(shù)據(jù)開放活力，增加公共數(shù)據(jù)的有效供給。
其二，“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”。數(shù)據(jù)存在隱私和安全風險，數(shù)據(jù)使用不易監(jiān)督和控制，因此數(shù)據(jù)開放在實踐中存在保守現(xiàn)象，“能不開放則不開放”。為了減少對數(shù)據(jù)安全和合規(guī)風險的擔憂，《數(shù)據(jù)二十條》提出“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”新方式。當前，數(shù)據(jù)流通交易中也正在探索相關措施：比如，公共服務機構單獨或聯(lián)合進行數(shù)據(jù)治理和匯集，開發(fā)數(shù)據(jù)模型，形成計算分析結果等數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品向社會提供或許可使用；再比如，建立安全計算環(huán)境，允許適格的研究機構甚或企業(yè)組織在該計算環(huán)境中運算數(shù)據(jù)，獲得計算結果。前者屬于原始數(shù)據(jù)形成產(chǎn)品的交易；后者是在特定環(huán)境下原始數(shù)據(jù)的計算使用，均實現(xiàn)了原始數(shù)據(jù)的計算價值，但又沒有脫離原公共機構控制的數(shù)據(jù)系統(tǒng)（域）。推行這樣的開放措施，可以大大推動數(shù)據(jù)開放利用的范圍。
其三，公共數(shù)據(jù)可以有條件開放使用。在公共管理和服務過程中形成的數(shù)據(jù)并不當然地能夠開放，要開放數(shù)據(jù)必須進行清洗、分類、歸集和注釋等治理工作，這需要巨量的成本投入。因此，公共數(shù)據(jù)開放是數(shù)字經(jīng)濟時代的公共基礎設施，目的是滿足社會對基礎數(shù)據(jù)資源的需求。因此，《數(shù)據(jù)二十條》依據(jù)公共數(shù)據(jù)使用目的，采取不同開放模式：用于公共管理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)，采取有條件無償開放；而用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)則采取有條件有償開放。兩種開放方式實質上是采取受益者負擔公共數(shù)據(jù)治理成本的原則，在滿足公共利益本身需要的同時，促進公共數(shù)據(jù)轉化為生產(chǎn)要素，讓需求者可以獲得可用且好用的公共數(shù)據(jù)資源。
三、企業(yè)數(shù)據(jù)確權、授權新策略
企業(yè)是數(shù)據(jù)轉化為生產(chǎn)力的動力之源，同時也是推動數(shù)據(jù)要素化利用的根本?！稊?shù)據(jù)二十條》按照價值創(chuàng)造受保護的原理，賦予企業(yè)數(shù)據(jù)持有者權，以構建安全有效的企業(yè)數(shù)據(jù)利用秩序。為此，《數(shù)據(jù)二十條》提出以下三種措施：
其一，建立數(shù)據(jù)持有權制度。企業(yè)數(shù)據(jù)源自于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。為了從數(shù)據(jù)中提煉有價值的信息以支撐決策，企業(yè)還需要對數(shù)據(jù)進行治理，形成具有一定質量的、可計算使用的數(shù)據(jù)。企業(yè)創(chuàng)制的有價值的數(shù)據(jù)應給予保護，但若明確為所有權，不僅難以界定其邊界，而且有過度保護之嫌。數(shù)據(jù)持有權的基礎是勞動投入，持有者可以使用、許可他人使用數(shù)據(jù)并獲得收益，但對數(shù)據(jù)本身并不享有排他支配權，只有權禁止不當獲取或使用數(shù)據(jù)以侵害其合法權益的行為。數(shù)據(jù)持有權是平衡各方利益，合理可行的數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度安排。
其二，賦能中小企業(yè)。平臺型企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)一直站在數(shù)字化的潮頭，聚集了大量數(shù)據(jù)，具有利用大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動發(fā)展的能力，而中小企業(yè)面臨數(shù)字技術應用能力弱、獲取數(shù)據(jù)難等發(fā)展困境。為改變中小企業(yè)在數(shù)字化轉型中的弱勢地位，賦能中小企業(yè)，《數(shù)據(jù)二十條》提出“引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進與中小微企業(yè)雙向公平授權，共同合理使用數(shù)據(jù)”。這實際上是鼓勵平臺型大企業(yè)依據(jù)公平互利原則與中小企業(yè)分享數(shù)據(jù)，在賦能中小企業(yè)的同時促進數(shù)據(jù)價值的更大實現(xiàn)。
其三，培育數(shù)據(jù)服務機構。數(shù)據(jù)要素化使用需要相應的數(shù)據(jù)科學知識和技術，但并非所有企業(yè)都具備這樣的能力。同時，數(shù)據(jù)匯集治理、流通交易、挖掘分析也均需要相關的專業(yè)服務，尤其是需要根據(jù)行業(yè)或領域特點制定相應的標準，搭建不同的平臺，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素化、產(chǎn)品化和市場化的利用。因此，《數(shù)據(jù)二十條》提出支持第三方機構、中介服務組織加強數(shù)據(jù)采集和質量評估標準制定，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化，發(fā)展數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)服務等產(chǎn)業(yè)。
四、探索個人信息數(shù)據(jù)利用新方式
對于承載個人信息的數(shù)據(jù)，必須在保護個人信息權益的前提下采取多種方式，促進個人信息數(shù)據(jù)的合理利用。《數(shù)據(jù)二十條》在堅持《個人信息保護法》保護個人信息權益的原則下，試圖推動個人信息數(shù)據(jù)多種方式的規(guī)范使用，即“按照個人授權范圍依法采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)”。《數(shù)據(jù)二十條》提出三條新措施：
其一，建立受托人制度。由于個人在提供數(shù)據(jù)給企業(yè)使用后，很難監(jiān)督和控制使用者的后續(xù)使用行為，也很難維權。在域外，出現(xiàn)了淡化個人作用，直接給數(shù)據(jù)使用者施以信義義務，并由專門機構監(jiān)督管理的“個人數(shù)據(jù)信托”實踐。因此，《數(shù)據(jù)二十條》提出探索由受托者代表個人利益，監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工和使用的機制，即是中國版的個人數(shù)據(jù)“信托”制度。受托人制度有利于個人信息權益的保護，規(guī)范個人信息數(shù)據(jù)的使用行為。
其二，涉及國家安全的特殊個人信息數(shù)據(jù)由主管部門依法授權使用。當個人信息數(shù)據(jù)涉及國家安全時，個人權益應當讓位于國家利益，因而不能完全由個人意志決定其使用。主管部門依法授權管理特殊個人信息數(shù)據(jù)的使用行為旨在確保使用不危害國家安全。但是，哪些數(shù)據(jù)是涉及國家安全的特殊個人信息數(shù)據(jù)，尚待進一步政策明確。
其三，個人信息數(shù)據(jù)匿名化作為個人信息安全和隱私安全手段。匿名化是去除數(shù)據(jù)集中直接關聯(lián)個人的信息，促進個人信息數(shù)據(jù)利用的重要制度。但是，在存在重新識別風險的情形下，去除哪些信息能夠在預防隱私風險的同時保留數(shù)據(jù)集的一定效用，應當因行業(yè)、領域和應用場景不同而予以區(qū)別?！稊?shù)據(jù)二十條》要求公共服務領域的個人信息數(shù)據(jù)匿名化處理在技術手段上進行創(chuàng)新，在保障信息安全和隱私安全前提下，促進個人信息數(shù)據(jù)在公共服務領域的應用。這也將帶動匿名化技術在其他相關領域的應用與實踐。
